Проєкт Концепції
Державної цільової правоохоронної програми облаштування державного кордону щодо будівництва інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій Державної прикордонної служби України на період до 2031 року 

Визначення проблеми, на розв’язання якої спрямована Програма

Одним iз основних напрямiв державної полiтики з питань забезпечення нацiональної безпеки та суверенiтету держави є охорона її кордону, вiд недоторканностi якого залежить збереження економiчної, полiтичної та територiальної цiлiсностi країни.

Актуальнiсть сучасних викликiв та загроз, насамперед таких, як вiйськова агресiя та анексiя окремих територiй, озброєнi чи неозброєнi провокацiї, мiжнародний тероризм, транскордонна органiзована злочиннiсть, незаконна мiграцiя та торгiвля людьми, контрабандна дiяльнiсть та наркотрафiк, спонукають державнi установи до пошуку консолiдованих заходiв щодо забезпечення захисту нацiональних iнтересiв у сферi безпеки державного кордону.

На сьогоднi в умовах агресiї проти України заходи з охорони та оборони державного кордону проводяться як у двосторонньому, так i у багатосторонньому форматах та є стратегiчними прiоритетами.

Система безпеки державного кордону України динамiчно розвивається, але все ж залишається низка факторiв, якi є реальними загрозами щодо безпеки наших кордонiв.

Як приклад, до цього часу не проводилась демаркацiя кордонiв України з Росiйською Федерацією. Також виникають питання щодо розмежування виключних (морських) економiчних зон з Росiйською Федерацією та Румунiєю, до кінця не врегульовано придністровський конфлікт. До того ж активність транскордонних (транснаціональних) злочинних угруповань перетворює територію України на коридор для рiзної контрабанди мiж Європою та Схiдним свiтом.

Стратегiчнi пiдходи до процесу врегулювання проблемних питань забезпечення нацiональної безпеки у сферi безпеки державного кордону набули в ХХI столiттi унiверсального змiсту в контекстi актуалiзацiї свiтових глобальних викликiв та загроз.

Для України вирiшення проблемних питань забезпечення безпеки державного кордону набуває дедалi бiльшої актуальностi в загальному процесi, пов’язаному з формуванням багатополярної моделi свiтоустрою, агресивною полiтикою Росiйської Федерацiї проти України, що веде до передiлу державних кордонiв, наявнiстю сепаратистських настроїв у прикордонних регiонах України, що мають намiри переглянути належнiсть частини державної територiї, зростанням ролi фiнансово-економiчних та енергетичних чинникiв у мiжнародних вiдносинах.

На теперiшнiй час, перед Україною стоять зовнiшнi виклики та загрози нацiональнiй безпецi у сферi безпеки державного кордону, що пов’язанi iз вiйськовою агресiєю Росiйської Федерацiї проти України, що зумовлюють необхiднiсть нарощення можливостей з охорони та оборони державного кордону в загальній системі забезпечення нацiональної безпеки України.

Збройна агресія Російської Федерації проти України, яка почалася з тимчасової окупації невід'ємної частини України – Автономної Республіки Крим та м. Севастополя і продовжується на сході України, інші загрози територіальній цілісності України, її незалежності та існуванню, небезпека сепаратизму, міжнародний тероризм, активізація контрабанди зброї та засобів терору, наркотрафік, нелегальна міграція зумовлюють необхідність удосконалення системи захисту державного кордону.

Незавершеність договірно-правового оформлення і недостатнє облаштування державного кордону залишається однією з потенційних загроз національним інтересам і національній безпеці.

Недостатність ресурсного та технічного забезпечення суб'єктів інтегрованого управління кордонами не дає змоги повною мірою реагувати на потенційні загрози національній безпеці.

Захист державного кордону України є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки. Однією із складових забезпечення захисту державного кордону є його інженерно-технічне облаштування, яке за часів незалежності України неодноразово було предметом розгляду керівництвом держави та Верховною Радою України.

Зокрема, у 2018 році в Аналітичній доповіді до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2018 році» одним із важливих напрямів реформування сектора безпеки, який мав бути здійснений найближчим часом, було визначено: «Забезпечення Державної прикордонної служби України усіма необхідними ресурсами для попередження та ліквідації кризових ситуацій на державному кордоні, законодавче врегулювання питань виділення земель для облаштування прикордонної інфраструктури».

Разом з тим, лише наприкінці 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення інженерно-технічного облаштування та утримання державного кордону» (далі – Закон), яким внесено зміни, в тому числі, до Земельного кодексу України та Закону України «Про державний кордон України» в частині визначення розміру земельних ділянок вздовж лінії державного кордону, які повинні виділятись Державній прикордонній службі України під інженерно-технічне облаштування державного кордону. Крім того, Законом було звільнено Державну прикордонну службу України від сплати лісогосподарських та сільськогосподарських втрат під час використання земель для потреб військових частин Державної прикордонної служби України. 

Також, пунктом 2 прикінцевих положень Закону Кабінету Міністрів України визначено в тримісячний строк з дня набрання чинності законом затвердити державну цільову програму облаштування державного кордону щодо будівництва інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій Державної прикордонної служби України (далі - Програма).

Актуальність розроблення зазначеної державної цільової правоохоронної програми зумовлена необхідністю здійснення ряду взаємопов'язаних заходів, спрямованих на відновлення, облаштування та реконструкцію державного кордону, підвищення спроможності уповноважених органів державної влади протидіяти існуючим та потенційним загрозам, створення сприятливих умов для розвитку транскордонного співробітництва, забезпечення соціально-економічного розвитку прикордонних регіонів.

Основними проблемами, які не дають змоги повною мірою реагувати на потенційні загрози національній безпеці на державному кордоні та на розв’язання яких спрямована Програма є:

збройна агресія Російської Федерації та окупація нею територій України;

наявність спроб перетинання адміністративної межі з тимчасово окупованою територією Автономної Республіки Крим, лінії зіткнення особами, причетними до терористичних, екстремістських і радикальних угруповань та незаконного переміщення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та наркотичних засобів;

підвищення рівня потенційних загроз прикордонній безпеці, зокрема транскордонної злочинності на кордоні з Європейськими країнами, що пов’язана з нелегальною міграцією, торгівлею людьми, контрабандою зброї, боєприпасів, інших засобів терору та наркотичних речовин;

активізація незаконного переміщення через державний кордон підакцизних товарів та цінностей;

причетність до протиправної діяльності жителів прикордонних районів України;

недостатній рівень інженерно-технічного облаштування та матеріально-технічного забезпечення охорони державного кордону;

відсутність єдиного стратегічного та нормативно ‒ закріпленого підходу до інженерно-технічного облаштування державного кордону;

незавершений  процес демаркації українсько-білоруської та українсько-російської ділянок державного кордону;

відсутність дієвого механізму при раптово виникаючих проблемах на державному кордону, що зумовлює необхідність надання земельних ділянок вздовж лінії державного кордону у постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України для інженерно-технічного облаштування державного кордону місцевими органами влади, іншими центральними органами виконавчої влади, фізичними та юридичними особами, у власності яких вони перебувають;

загроза втрати українських територій через ерозію берегової лінії на транскордонних ділянках річок внаслідок повеней та паводків, меандрування русел річок та руйнування берегів.

З досвіду інших держав встановлено, що облаштування державного кордону здійснюється у відповідності до існуючих ризиків та загроз, які притаманні тій чи іншій ділянці.

Як приклад, Прикордонна поліція Угорщини здійснює охорону кордону протяжністю 2215,2 км, з них Шенгенська зона 1111,5 км (Словенія – 102 км, Австрія – 355 км, Словаччина – 654,5 км) та інші ділянки 1103,7 км (Україна – 136,7 км, Румунія – 447,8 км, Сербія 174,4 км, Хорватія – 344,8 км).

В інженерно-технічному відношенні обладнано 174,4 км угорського-сербського кордону та близько 100 км угорсько-хорватського кордону.

У 2015 році на кордоні із Сербією було споруджено лінію інженерно-технічних споруд, обладнану приладами відеоспостереження та сигналізації. Слід зазначити, що основним чинником, який спонукав Уряд Угорщини вжити вичерпних заходів інженерно-технічного облаштування угорсько-сербського кордону, була міграційна криза 2015 року (в цей період до Угорщини потрапило більше 2 млн. мігрантів, щоденно кордон переходило близько 10 тис. чол.).

У рік міграційної кризи уряд Угорщини мобілізував потужності вітчизняних підприємств та організацій різної форми власності, залучив можливості інженерних підрозділів Збройних Сил Угорщини та в найкоротший термін (1 рік) побудував інженерні загородження з сучасними засобами спостереження на угорсько-сербському кордоні протяжністю 174 км, витративши при цьому 1 млрд. євро.

Для будівництва інженерно-технічних споруд Урядом було вирішене питання щодо відведення земельної ділянки (смуги) вздовж державного кордону завширшки 60 метрів. При цьому землі, які знаходилися у власності фізичних та юридичних осіб, було взято в оренду та Урядом Угорщини щорічно виплачуються кошти.

Проєктування та будівництво інженерних загороджень з засобами спостереження здійснювалося спеціалістами Прикордонної поліції та інженерними підрозділами Збройних Сил Угорщини.

Будівництво інженерно-технічних споруд на угорсько-сербському кордоні значно зменшило потік незаконних мігрантів на даному напрямку – майже у 6 разів (2017 рік – 19 490 осіб, 2018 рік – 3337 осіб).  При цьому, після введення їх в дію, вдалося суттєво зменшити кількість прикордонників для охорони цієї ділянки. Так, на ділянці підрозділу охорони кордону «Роске» до будівництва інженерних споруд в 1 зміну залучалося 200 прикордонників, після будівництва – 39 (зменшення в 5 разів), проте ефективність охорони кордону значно підвищилась.

Комплекс інженерно-технічних споруд на угорсько-сербському кордоні містить у собі:

основний паркан висотою 4 м, по верху посилений спіраллю типу «Єгоза»;

рокадну дорогу з покращеним покриттям;

тиловий паркан висотою 4 м;

лінію електропередач.

Слід зазначити, що угорські інженери для облаштування паркану на початковому етапі використали сітку-рабицю на металевих стовпах. Разом з тим, у процесі експлуатації виявилося, що нелегальні мігранти легко її перерізають за допомогою простих пристроїв для різки металу (ножиці). Це в свою чергу призвело до необхідності додаткового облаштування тилового паркану секціями паркану з 8 мм арматури.

Крім того основний паркан обладнано камерами відеоспостереження з інфрачервоним підсвічуванням, гучномовцями, пошуковими ліхтар-прожекторами, чутливим кабелем, електрошоковою системою (напругою 900 В). Така секція технічних засобів встановлена через кожні 500 метрів. Камери спроможні в нічний час доби розрізняти об’єкт на відстані до 500 м.

Вздовж кордону встановлено металеві вежі висотою 33 м, які обладнані мультисенсорними системами (відеокамера та тепловізор на одній платформі), радіус дії яких 5 – 10 км.

Всього на угорсько-сербському кордоні встановлено

295 інфрачервоних камер спостереження та 89 мультисенсорних систем.

Після будівництва загороджувальних парканів угорські прикордонними  вимушені були клопотати перед урядом щодо будівництва дороги вздовж загороджень. Під час дощів до ділянок порушень не можливо було дістатися на автотранспорті.

Більш щільне та технологічне облаштування кордонів країн Європи здійснюється на їхньому кордоні з Російською Федерацією, Сполучені Штати Америки посилюють облаштування кордону з Мексикою.

Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування необхідності її розв'язання

Актуальність розроблення Програми зумовлена необхідністю здійснення ряду взаємопов’язаних заходів, спрямованих на облаштування державного кордону, підвищення спроможності уповноважених органів державної влади протидіяти існуючим і потенційним загрозам,  недопущення втрат територій України внаслідок шкідливої дії вод транскордонних річок.

Збройна агресія, міжнародний тероризм, активізація нелегального обігу зброї та засобів терору через державний кордон, наркотрафік, нелегальна міграція зумовлюють необхідність удосконалення системи захисту державного кордону.

Географічне розташування України робить її привабливою для транзитного переміщення незаконних мігрантів та наркотиків. На кордоні регулярно здійснюються спроби його перетинання мігрантами, а також незаконного переміщення товарів.

В останні роки спостерігається підвищення рівня міграції в Україну з політично нестабільних держав. Через територію України проходить один з п’яти основних маршрутів нелегальної міграції – Центральноєвропейський, який пролягає через Російську Федерацію, Україну, Польщу, Словаччину до держав Західної Європи.

Разом з тим, рівень фінансування заходів облаштування державного кордону є недостатнім (фінансується в середньому на 0,34% від загального обсягу видатків, передбачених для Державної прикордонної служби України за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 1002030 «Забезпечення виконання завдань та функцій Державної прикордонної служби України»).

Також потребує значних фінансових ресурсів реалізація заходів зі стабілізації берегової лінії та русел, захист від розмиву та переформатування берегів транскордонних річок.

Мета Програми

Метою Програми є запровадження єдиного державного підходу до інженерно-технічного облаштування державного кордону шляхом імплементації Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення інженерно-технічного облаштування та утримання державного кордону».

Зазначена мета передбачає виконання таких завдань:

удосконалення інженерно-технічного облаштування державного кордону;

завершення договірно-правового оформлення українсько-білоруського державного кордону;

стабілізація берегової лінії та русел, захист від розмиву та переформатування берегів транскордонних річок.

Визначення оптимального варіанту розв’язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів

Для розв’язання проблеми існує два варіанти.

Перший – продовження здійснення заходів удосконалення інженерно-технічного облаштування державного кордону силами та засобами органів та підрозділів Державної прикордонної служби України відповідно до щорічних відомчих планів інженерного облаштування державного кордону та в межах видатків, передбачених для Державної прикордонної служби України на відповідний рік, а також в межах видатків для Державного агентства водних ресурсів України для забезпечення заходів з оздоровлення басейну річки Дніпро.

Недоліками зазначеного варіанта є:

завдання і заходи з облаштування державного кордону виконуються виключно органами та підрозділами Державної прикордонної служби України без залучення (участі) місцевих органів влади, що є недостатнім для ефективної протидії всім сучасним викликам та загрозам на державному кордоні;

відведення земель для інженерного-технічного облаштування державного кордону триватиме невизначений термін;

рівень фінансування заходів облаштування державного кордону є недостатнім (фінансується в середньому на 0,34% від загального обсягу видатків, передбачених для Державної прикордонної служби України за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 1002030 «Забезпечення виконання завдань та функцій Державної прикордонної служби України»);

реалізація заходів зі стабілізації берегової лінії та русел, захисту від розмиву та переформатування берегів транскордонних річок здійснюється лише за кошти державного бюджету, які передбачені на заходи Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року, фінансування якої складає в середньому 17% від потреби.

Перевагами зазначеного варіанту є економія державного бюджету.

Другий – схвалення цієї Концепції і, відповідно, затвердження Програми, здійснення заходів щодо будівництва інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій Державної прикордонної служби України, передбачивши в державному бюджеті необхідні видатки для реалізації Програми за бюджетною програмою 1002120 «Заходи з інженерно-технічного облаштування державного кордону».

Перевагами такого варіанту є:

ефективна імплементація Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення інженерно-технічного облаштування та утримання державного кордону»;

розчистка прикордонних просік;

удосконалення облаштування інженерної інфраструктури вздовж державного кордону України;

укріплення берегів транскордонних річок, що захистить їх від розмиву та переформатування та, як наслідок, від втрат територій Україною.  

Оптимальним є другий варіант за умови фінансування за рахунок коштів, що передбачаються в державному бюджеті на відповідний рік для міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також інших джерел, не заборонених законодавством.

Шляхи і способи розв’язання проблеми, строк виконання Програми

Програму передбачається виконати протягом 2022-2031 років шляхом:

завершення демаркації державного кордону з Республікою Білорусь;

проведення робіт із землеустрою (інвентаризація та розроблення проєктів відведення земельних ділянок органам Державної прикордонної служби України тощо) у межах прилеглих до державного кордону територій;

надання у постійне користування військовим частинам Держприкордонслужби земель, необхідних для облаштування прикордонної смуги, та утримання додаткових інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об’єктів;

удосконалення (нарощення) інженерно-технічного облаштування державного кордону з Російською Федерацією, Республікою Польща, Словацькою Республікою, Угорщиною, Румунією, Республікою Білорусь та Республікою Молдова;

облаштування державного кордону шляхом встановлення додаткових інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, розчищення прикордонних просік, комунікацій та інших об’єктів, а також шляхом використання новітніх технологічних засобів та застосування результатів науково-технічних (експериментальних) розробок;

облаштування захисту від розмиву та переформатування берегів на прикордонних водах у басейнах транскордонних річок Тиса у Закарпатській області, Західний Буг у Волинській та Львівській областях, Сян у Львівській області, Прут та Сірет у Чернівецькій області, Дніпро у Чернігівській області, Дунай у Одеській області.

Очікувані результати виконання Програми, визначення її ефективності

Виконання Програми дасть змогу:

завершити договірно-правове оформлення державного кордону;

удосконалити інженерно-технічне облаштування державного кордону;

завершити демаркаційні заходи з Республікою Білорусь;

стабілізувати берегову лінію та русла, захистити від розмиву та переформатування береги транскордонних річок.

Індикаторами виконання програми є кількісні та якісні показники, які будуть зазначені в державній цільовій програмі після схвалення концепції.

Оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програми

Фінансове забезпечення Програми здійснюється за рахунок коштів, що передбачаються для міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, відповідальних за її виконання, у державному бюджеті на відповідний рік та інших джерел, не заборонених законодавством.

При цьому орієнтовний обсяг фінансування Програми за рахунок коштів державного бюджету в цінах 2020 року становить 43 108,516 млн грн.

Обсяги фінансування Програми уточняються під час складання проєкту Державного бюджету України на відповідний рік у межах загальної суми витрат, передбачених для виконання Програми.